סדרי עדיפויות לתקציב 2024 ואילך

פרופ' קרנית פלוג | התמונה המקרו כלכלית ומצרפי התקציב

פרופ' מנואל טרכטנברג | תקציב הביטחון

ד"ר ששון חדד | תקציב הביטחון

צחי דוד | סדרי העדיפויות בתקציב

דפנה אבירם ניצן | עמדות הציבור בנושאים כלכליים

ד"ר עדי ברנדר | סדרי עדיפויות לתקציב 2024 ואילך

ד"ר שרית מנחם כרמי | סדרי עדיפויות לתקציב 2024 ואילך

ד"ר שמואל אברמזון | סדרי עדיפויות לתקציב 2024 ואילך

יוחנן פלסנר | דברי סיכום - כנס סדרי עדיפויות לתקציב 2024 ואילך

הדיון המלא

בדיון על סדרי עדיפויות בתקציב 2024 ואילך, שערך המכון הישראלי לדמוקרטיה בשיתוף עם המכון למחקרי ביטחון לאומי (INSS) ב-22 בינואר 2024 אמר ד"ר שמואל אברמזון הכלכלן הראשי במשרד האוצר: "כשמסתכלים על הסיכונים והאתגרים טרום המלחמה, בולט שרובם או כמעט כולם לא קשורים לשאלות של תקצוב. ברור שאם לא יהיו שינויים משמעותיים בהשתלבות של אוכלוסיות בשוק התעסוקה בשכר גבוה, יהיה אובדן של 1.1% תוצר בצמיחה הפרמננטית בסביבות 2060. יש לנו בעיה קשה של תמריצים. כשמסתכלים על אברך שבוחר לצאת לפרנסה האובדן שלו הוא כ-2/3 מהפרנסה לעומת מקבילו המאבד 1/3. יש שאלות סביב נקודות ההובלה של ישראל בעולם. המפתח לא היה התקציבים הממשלתיים. יוקר המחיה הגבוה אינו קשור להוצאה הציבורית אלא לרגולציה. גם הנושא של שירותים ציבוריים ברמה נמוכה לא נובעים בהכרח מתקציב, יש שאלות גדולות כמו הביזור של מערכת החינוך, לפני הגדלת התקציב".

ד"ר אברמזון התייחס לתקציב שאושר בממשלה: "היו לנו לא מעט הישגים. יש לנו קפיצה בגירעון ובחוב, אבל כבר היום נעשים צעדים להתחיל לכנס את הגירעון המבני מ-2025. הם לא היו טריוויאליים כשיצאנו לדרך. בנוסף, הוחלט על הקמת צוות שיבחן את תקציב הביטחון וזהו סיגנל חשוב. האמירה של הממשלה שהם לא חותמים על צ'ק פתוח היא חשובה".

"אני רוצה שנצא מכאן עם סימני שאלה סביב הצורך להגדיל את ההוצאות האזרחיות. בישראל יש כמה סיפורים שגורמים לנו להבין שההוצאה הציבורית היא לא קטנה כמו שנראה. כמו למשל, ההבדלים המוסדיים, פנסיית חובה. אנחנו כמעט לא נותנים תמיכה ישירה בחקלאות, אלא מענקים וזה לא בולט בתקציב. כשאנחנו מדברים על הגדלת נטל המס עם הגדלת ההוצאה האזרחית, זה יכול מאוד לפגוע בצמיחה ולכן צריך מאוד להיזהר. צריך לוודא שמערכת המס מותאמת באופן כזה שלא פוגע בצמיחה".

פרופ' קרנית פלוג, סגנית נשיא למחקר במכון הישראלי ונגידת בנק ישראל לשעבר, פתחה את הדיון והתייחסה למנעד הרחב של תחזיות הצמיחה. "ההערכות של בנק ישראל והאוצר הן שהמלחמה תימשך בעצימות גבוהה ברבעון הנוכחי, תוך ירידה הדרגתית ברבעונים הבאים. אולם, כל התחזיות לא לוקחות בחשבון את האפשרות שישראל תיקלע למלחמה בעצימות גבוהה בחזית הצפונית. זו נקודה מאוד חשובה כאשר חושבים על מדיניות".

בעיבודים שערכו פרופ' פלוג, צחי דוד, חוקר אורח במכון, והחוקר נדב פורת הירש, הם בחנו מה תהיה ההשפעה של פתיחת חזית צפונית. בהתאם לתרחיש זה, המשמעות תהיה התכווצות של התוצר בגובה 4.5%. "זהו לא התרחיש החמור ביותר, אך הוא לא נלקח בחשבון בהערכות קובעי המדיניות, וחשוב שהוא יהיה בפניהם".

בדיקת רגישות – בחינת השפעת תרחישים שונים על הצמיחה

 **עיבודי המכון הישראלי לדמוקרטיה, עבודה של פרופ' קרנית פלוג, צחי דוד ורועי קנת-פורטל

פרופ' פלוג התייחסה לתקציב המוסכם וציינה כי הגירעון מתבסס על ההנחה היא כי הצמיחה תהיה 1.6% בשנה הקרובה, המתבססת על הערכה להתאוששות מהירה החל מהרביע הנוכחי. לדבריה, הגירעון אשר הוחלט, 6.6%, אינו לוקח שוליים מספקים, בהינתן תרחיש יותר חמור. "אם אכן מתרחשת הסלמה בצפון ייתכן כי המשמעות תהיה הכפלת הוצאות הביטחון, הורדה יותר גדולה בתגמולי המסים וגירעון גדול הרבה יותר".   

פרופ' פלוג התוותה את העקרונות למדיניות התקציבית הרצויה החל מ-2025, הכוללות חזרה הדרגתית ורצופה ליחס חוב תוצר של כ- 60%. חזרה בתקציב 2026 לגירעון מבני עקבי עם הפחתת יחס החוב/תוצר. הגדלת ההוצאה האזרחית בהדרגה בכ-2.5 נקודות אחוז (כ-50 מיליארד במונחי 2022). שמירה על תקציבים תומכי צמיחה ומצמצמי עיוותים. באשר לתקציב הביטחון, ברור כי צריך להגדילו, אך זאת יש לעשות אחרי עבודה של ועדה ובחינה. אחרי העלאה בבסיס התקציב, יש לבצע שמירה ריאלית ושחיקה ביחס לתוצר. בניגוד למגמה עד שנת 2024, ירידה בהוצאות הריבית והביטחון כשיעור מן התוצר תופנה להגדלת ההוצאה האזרחית".

היא סיכמה כי "אי הוודאות היא עצומה ותשפיע על הצמיחה ועל תמונת המצב הפיסקאלית, אלו מחייבים זהירות גדולה יותר מזו המשתקפת בתכנון התקציבי בשנת 2024. אין לנו שולי ביטחון לתרחיש לא מופרך של הסלמה בצפון. כדי להתמודד עם אתגרי המשק והחברה נדרשת עלייה משמעותית בהוצאה האזרחית ללא ריבית- גידול בהוצאות הביטחון ובהוצאה האזרחית. הצורך בהפחתת החוב מחייב העלאת מסים- עדיפות להרחבת בסיס המס וביטול פטורים כדי לשמור על תחרותיות המשק".

"למיטב ידיעתי, זו הפעם ראשונה שמסביב לשולחן הקובע (קבינט המלחמה) אין ייצוג אפקטיבי לכלכלה, לשיקולים הכלכליים ויש שיאמרו שאין בכלל ייצוג לכלכלה וזו תקלה", כך אמר פרופ' מנואל טרכטנברג, ראש המכון למחקר ביטחון לאומי (INSS). "המחדל של השבעה באוקטובר לא קרה בגלל היעדר תקציב. אתה לא שופך כסף כדי לחפות על המחדל שהיה. שנית, ולא פחות חשוב, הגדלת תקציב בעקבות כשל מונעת בדק בית, קביעת סדרי עדיפויות, אופטימיזציה. הגדלת תקציב בכל מצב עושה את ההפך ממה שהיה צריך לעשות. ולא פחות חשוב, הגדלת תקציב מקבעת אשליה שביטחון משיגים בכמה שיותר אמצעים צבאיים ופוטרת אותך לכאורה מעשייה מדינית".

"תקציב הביטחון ל-2025-2024 עם זנב ל-2026 הוא ברובו מאחורינו, השאלה מה הלאה. לאחר ייצוב מצב, וחילופי הנהגה (בצבא ובממשלה) יהיה צורך לגבש תוכנית רב שנתית חדשה מלווה בתקציב רב שנתי".

"יש נושאים קריטיים שיש לעשות עליהם יותר עבודת עומק: זמינות ואיכות כוח האדם", אמר ד"ר ששון חדד, חוקר אורח ב-INSS והיועץ הכספי לרמטכ"ל לשעבר, "מדובר בסדר גודל של הקמת שתי חטיבות קלות. בחינה מחודשת של השירות הלאומי יכולה להיות פתרון לא רע".

בהמשך אמר צחי דוד חוקר אורח במכון הישראלי לדמוקרטיה כי "מאז 2016 יש החלטת ממשלה שממפה את התקציבים הקואליציוניים ורואים גידול בהם. יש מה שנקרא 'קואליציוני מקובל' כמו תכנית החומש לחברה הערבית, הגדלה בקצבאות קשישים. אם המטרה היא לשמור על יחס חוב-תוצר נמוך ועל שיעור מתוך התוצר של התקציבים החברתיים הגדולים זה יקשה עלינו".

לדבריו, "הרצון להגדיל תקציבים חברתיים יחייב בשנים הקרובות - גם כדי לעמוד ביעד של חוב-תוצר - את הגדלת המסים. לא קל לבשר לציבור שמעלים מסים. יכול להיות שיהיה קל יותר לעשות את זה ככל שהתקציב קרוב יותר לאזרח, ככל שהשלטון המקומי מוציא יותר את התקציב, בתחבורה אפשר להרגיש זאת מידית".

ד"ר עדי ברנדר, ראש חטיבת המחקר בבנק ישראל:  "הכלכלה לא הייתה מקולקלת לפני המלחמה ולכן יש להיזהר כשבאים לתקן אותה. כדאי להסתכל על המדיניות גם בפרספקטיבה זו שלהחזיר את הדברים לנורמליות זו לא התנהלות גרועה. מה שברור שיקבע את ההתפתחויות הכלכליות זה איך נצא מהמלחמה במובן הפוליטי שלה. ההתפתחויות בחזית הצפונית מזיזות את השווקים הפיננסיים מיום ליום, זה קרה בתחילת המלחמה  ועדיין קורה. אם ישראל תצא כמותג מנצח מהמלחמה הכלכלה תיראה בצורה אחת, גם מבחינת ביטחון התושבים - ולהפך אם התוצאות יהיו פחות טובות. 

"זיהינו את התלות של ישראל בעובדים הפלסטינים - זו בעיה ואירוע מתמשך בהשוואה לעבר - שליש מהעובדים בענף הבנייה שאין להם תחליף בטווח הזמן הרלוונטי. להביא לפה עובדים זרים זה אירוע מורכב שלוקח הרבה זמן, דברים כאלה נעשים בעולם בהסכמים בין ממשלות - לא מביאים אנשים מכל מיני חברות פרטיות - ויש פה סוגיה מרכזית שאחת מתוצאות המלחמה תהיה צורך בבנייה עוד מעבר למה שהיה קודם.

"בצד הפיסקאלי, היינו בסיטואציה על פני שני עשורים שהקונסולידציה התבססה על הפחתת הוצאות הביטחון בהשוואה לתוצר ועשורים של ירידת ריביות בעולם. שני הדברים האלה בטווח השנים הקרובות מתהפכים ונחזור לדילמות שהיו לנו ושעולה כסף ציבורי לטפל בהן. הצורך לטפל בכל הצרכים הללו אומר שהגדלת ההוצאה הציבורית הנדרשת צריכה לבוא על חשבון מסים, בהנחה שאף אחד לא חושב שאפשר להגדיל גירעונות באופן פרמננטי".

באשר לתקציב שאושר בממשלה, אמר: "זהו תקציב מרסן שבמובן המקרו-כלכלי היה מאוד אחראי, אבל כשהגענו לסוף השנה בלי קשר להוצאות הביטחון התברר שאפילו הממשלה הרגישה שהגיעה לקצה. לא רק שתקציב 2024 לא קוצץ, היה צורך להגדילו בתשעה מיליארד שקלים בלי קשר להוצאות המלחמה. אלה התייקרויות. בצומת הזה, הממשלה הגיעה לנקודה שבה היא צריכה להעלות מסים.

"אם רוצים לטפל בסוגיות ארוכות הטווח, קריטי שהדברים ייעשו בצורה הזו. תהיה תוספת של הרבה מיליארדים לתקציב השנתי של מערכת הביטחון. כל אגרת חוב שנגבית היום ממוחזרת בריבית יותר גבוהה מזו שנגבתה עליה. לכן, האמון הופך עכשיו להיות קריטי. אם צריך לבקש יותר מסים בשביל לממן את ההוצאות, צריך לדאוג לייצר את אותו אמון. הוא הופך להיות יותר קריטי כשיש לנו עוד נטל שייכנס - נטל המילואים יגדל, נטל השירות הסדיר יגדל והציבור שמשלם מסים הוא אותו ציבור שמשרת במילואים ושילדיו משרתים בסדיר, וירצה לראות שהמדיניות תיתן לו מענה".

שירה גרינברג, הכלכלנית הראשית לשעבר, הזכירה את אי הודאות הגבוהה, והחשיבות של אחריות פיסקאלית והשמרנות, כי "אנחנו לא יודעים מה צופן לנו העתיד אם הסיכונים יתממשו. צריך לדבר על הכספים הקואליציוניים ולפרוט אותם לשלושה מרכיבים- תקציב הישיבות שהיה צריך להיות מקוצץ לגמרי, תקציב המורים לאופק חדש שמרחיק את לימודי הליבה של בנים בחברה החרדית ותלושי המזון שמחולקים על פי קריטריונים לא מקצועיים. צריך לקצץ בשלושת המרכיבים הללו כי עלינו להביא את האוכלוסיות האלה ללימודי הליבה". 

גרינברג התייחסה לדברי שר האוצר שדיבר על תקציב מאחד, ואמרה ש"תקציב מאחד הוא לא תקציב שמחלק לכולם, אלא שכל מגזר שואל מה אני נותן למדינה. בהתאם המגזר החרדי צריך לתת את חלקו, ואת המגזר של המילואים שאלה הם מעמד הביניים שעיקר הנטל ייפול עליו. אי אפשר לעשות זאת ללא שינוי המס, ההסתדרות תצטרך לתת את חלקה ואותם מגזרים שאינם משרתים בצבא יצטרכו לתת שירות אזרחי. זה עובר דרך מה כל מגזר נותן ולא כל מה כל מגזר מקבל. השיח הזה יבטיח את האפשרות שמדינת ישראל תהיה בת קיימא בטווח הארוך".

דוד ברודט, לשעבר מנכ"ל משרד האוצר: "אירועי ה-7 באוקטובר לא נבעו מתקציב הביטחון. בוועדה החדשה שתעסוק בנושאי ביטחון, צריך להיות ברור מה ההרכב שלה, מהם הנושאים בהם תטפל. אני לא לקחתי אנשי ביטחון לוועדה אלא רק אזרחים. נדרשת עבודה יסודית. לכן, אני מאוד התפלאתי שמשרד הביטחון הציע כבר תקציב ביטחון של תוספת של 60 מיליארד שקל בכל שנה בשנים 2025-2027. כמות הפקת הלקחים מהמלחמה היא עצומה, המספרים יהיו גדולים אבל לא המספרים האלה. נושא שלא עלה הוא הנושא הפלסטיני, והנושא המדיני לא עלה עד כה. אי העברת הכספים לרשות הפלסטינית שנמצאים בנורווגיה והרשות בקריסה, 150 אלף פועלים פלסטינים לא נכנסים וערביי ישראל לא נכנסים, כמות המחסומים גורמת לבעיות קיצוניות בתנועה שפוגעות בכלכלה. הבנקים הולכים לקרוס ואם תהיה קריסה שכזו הכל ייפול עלינו. זה לפתחנו, מדינית, ביטחונית וכמובן גם מוסרית".

עמית בן צור, מנכ"ל מכוני המחקר יסודות ופורום ארלוזורוב, התייחס לדבריו של הכלכלן הראשי: "כן, זה קודם כל כסף. אנחנו מדברים על מערכות שכל כך מורעבות. גילינו מערכות ציבוריות שלא מצליחות לתת מענה לאזרחים שלהן. כשמערכת הבריאות מורעבת, ובמערכת החינוך אנחנו בפער של 20 מיליארד שקל בהוצאה לתלמיד. אי אפשר שאי הודאות תשמש אותנו ככלי להמשך המדיניות הקיימת. אנחנו צריכים לשנות את המגמה. המתווים שפרופ' קרנית פלוג הציגה מצביעים על שינוי אך היא קטנה וחלקית. אם נבקש מהמערכת רק להתייעל – אז היכולת לתת עוד תפוקות בלי להגדיל את התשתיות, כמעט ולא קיימת, בטח לגבי מערכת הבריאות. זה יפגע בבריאות של כולנו. נדרש ניו דיל בעקבות המלחמה שמחייב שיקום של המערכות האזרחיות. זה לא רק כסף אלא קודם כל כסף".

הקישו כאן

סקר עמדות הציבור 2023 על רקע חרבות ברזל | דפנה אבירם-ניצן, פרופ' קרנית פלוג ורועי קנת פורטל | המכון הישראלי לדמוקרטיה

להורדת המצגת

*****

תקציב הביטחון בעקבות מלחמת עזה: עקרונות מנחים | פרופ' מנואל טרכטנברג | ראש המכון למחקרי ביטחון לאומי INSS

להורדת המצגת

*****

סדרי עדיפויות ארוכי טווח ובתקציב 23-24 | צחי דוד ורועי קנת פורטל | המכון הישראלי לדמוקרטיה

להורדת המצגת

*****

תקציב הביטחון בעקבות מלחמת "חרבות ברזל" | המכון למחקרי ביטחון לאומי INSS

להורדת המצגת