מינוי נציב שירות המדינה הבא
נציב שירות המדינה הקודם סיים את תפקידו בדצמבר 2024, ומאז מכהנים בתפקיד ממלאי מקום. לאחרונה פסק בג"ץ כי לא מוטלת על הממשלה חובה למנות נציב בהליך תחרותי. הנציב עצמו אמור לשמש שומר סף ששומר מפני מינויים פוליטיים לא ראויים – אך איך אפשר לצפות ממנו למלא תפקיד זה אם הוא עצמו ימונה בהליך לא שקוף, ללא אמות מידה מקצועיות ולא תחרותי? במצב המורכב בו נתונה ישראל אחרי שנתיים של מלחמה, חיזוק השירות הציבורי המקצועי הוא צורך לאומי דחוף, ומינוי נציב מקצועי ואיכותי, בהקדם האפשרי, הוא צעד ראשון חשוב בכיוון זה
למסמך המכון בנושא שהוצג בכנס אלי הורביץ לכלכלה וחברה | מאי 2024
Photo by Yonatan Sindel/Flash90
נציב שירות המדינה עומד בראש נציבות שירות המדינה, יחידת סמך במשרד ראש הממשלה האחראית לניהול ההון האנושי והמערך הארגוני בשירות המדינה. הוא אחראי ישירות על למעלה משמונים אלף עובדי מדינה (שירות המדינה הוא המעסיק הגדול במשק) ומשפיע בעקיפין על גופים רבים נוספים במגזר הציבורי הרחב. יש לו סמכויות ניהוליות וסטטוטוריות רבות בתחומים שונים, ובין היתר תפקיד קריטי בכל הנוגע לאישור מינויים בכירים בשירות הציבורי; קביעת תנאי העבודה של עובדי המדינה; גיוס, הכשרת, קידום ופיטורי עובדים; ומשמעת ואתיקה. מדובר באחד התפקידים החשובים והמשפיעים ביותר בשירות הציבורי בישראל.
ישראל נמצאת במשבר משילות עמוק. שני אתגרים מרכזיים (אך לא היחידים) הם:
- המשבר בגיוס כוח אדם איכותי לשירות הציבורי ושימורו.
- הקושי המתמשך באספקת מענים הולמים ושירותים חברתיים לאזרח בתחומי הבריאות, הרווחה, החינוך, התחבורה ועוד – שבא לידי ביטוי בירידה בשביעות הרצון של האזרחים מהשירותים הציבוריים הניתנים על ידי המדינה.
אחד הגורמים למשבר הוא צמצום מידת העצמאות והמקצועיות של עובדי המדינה, במיוחד בכל הנוגע למינויים הבכירים – צעד שפוגע באפקטיביות של הממשלה הן לפי המחקרים בתחום והן על פי המלצות הוועדות הציבוריות והמקצועיות שפעלו בישראל בעשורים האחרונים.
המשימה העיקרית של הנציב הבא תהיה אפוא שיקום של שירות המדינה והאמון הציבורי בו, וכן התאמתו לצרכים העכשוויים והעתידיים. קצרה היריעה מלפרט את כל המשימות שיעמדו בפניו: חיזוק אתוס משרתי הציבור והגנה על עצמאותם ונאמנותם לאינטרס הציבורי; השלמת ביזור סמכויות הנציבות למשרדי הביצוע, כך שהנציבות תהיה גוף המסייע למשרדי הממשלה ולא שחקן וטו וחסם בירוקרטי; טיוב הליכי הגיוס של עובדים לתוך השירות, שיפור מנגנוני ההערכה של עובדים, ועידוד קידום עובדים מצטיינים; התאמת ההון האנושי לצרכים העתידיים; הגברת הייצוג של אוכלוסיות שונות; ועוד.
זהו אתגר לא פשוט: לאורך השנים, מגוון ועדות, דוחות והחלטות ממשלה זיהו את הקשיים והאתגרים בשירות המדינה והציעו שינויים ורפורמות – אך ההמלצות יושמו באופן חלקי לכל היותר. דוגמה מובהקת מהעשור האחרון היא הרפורמה בניהול ההון האנושי בשירות המדינה. הנציב הבא יידרש להצליח יותר מקודמיו בקידום רפורמה גם בתחום זה. על מנת שיוכל לעמוד במשימות ובאתגרים שבפניו, אנו רואים חשיבות עליונה למינוי נציב ראוי – מקצועי, עצמאי וממלכתי, שיזכה לאמון הציבור ועובדיו. נציב שמגיע עם ניסיון מקצועי בהובלת רפורמות משמעותיות, שמסוגל לגייס תמיכה ומשאבים רחבים, שיודע לאתגר הנחות יסוד, שפתוח לאמץ שיטות מתקדמות של ניהול במאה ה- 21, ושיוכל להתמודד בהצלחה עם האתגרים שיעמדו בפניו וגם עם לחצים מצד שחקנים שונים.
ההליך למינוי נציב שירות המדינה הבא יתבסס ככל הנראה על החלטת ממשלה 2344 מיום 4.11.2024 – זו שבג"ץ דחה לאחרונה, בדיון נוסף, את העתירות נגדה (דנג"ץ 70105). הליך זהה התקיים גם במינויים הקודמים לתפקיד הנציב, אך יש לו חסרונות בולטים: ראשית, הוא הליך אד-הוק ולא מנגנון קבוע להליך נציב, ושנית, וחשוב ביותר – הוא לא מבטיח מינוי נציב בעל איכויות וניסיון מתאימים. הסיבה העיקרית היא השליטה המשמעותית של ראש הממשלה בהליך המינוי – הוא נוקב בשם המועמד לתפקיד, ללא שנקבעו קריטריונים ותנאי סף, והוא גם שולט במינוי חברי ועדת המינויים אשר בודקים את המועמד.
לפי ההחלטה, ההליך יכלול את השלבים הבאים:
- ראש הממשלה ינקוב בשם המועמד שהוא מעוניין למנות לנציב, וזאת מבלי שהוגדרו קריטריונים מחייבים או רצויים לעניין דמות המועמד.
- התאמת המועמד לתפקיד תיבדק בידי ועדת מינויים, שהרכבה: יו"ר שהממשלה מינתה אד הוק וללא קריטריונים מנחים (לפי החלטת ממשלה 2344 – השופט בדימוס חנן אפרתי), ושני נציגי ציבור שמתמנים מתוך מאגר של נציגי הציבור שמשתתפים גם בוועדות מינויים אחרות של הנציבות (משל לתפקיד מנכ"לים של משרדי ממשלה). חברי המאגר מתמנים ע"י ראש הממשלה, לאחר התייעצות עם היועצת המשפטית לממשלה ועם נציב שירות המדינה. ועדת המינויים רשאית לקבוע בעצמה תנאי סף למועמדות לתפקיד הנציב (כיוון שכאמור, לא קיימים תנאים פורמאליים כאלה).
- המינוי יובא בפני הממשלה, שתתבקש לאשר אותו.
ההליך מבוסס על הליכי מינויים אחרים בעזרת ועדת המינויים של הנציבות (למשל לתפקידי מנכ"לים ולראשי אגפים במשרד האוצר), שעוגנו בהחלטות המשלה מס' 4892 מיום 7.3.1999 ומס' 345 מיום 14.9.1999.
כמו הליך המינוי הנוכחי, שני הליכי המינוי האחרונים התעכבו תקופה ממושכת – הן בהליך המינוי של 2011-2010 והן בהליך המינוי של 2018-2017 חלף זמן רב (בפעם האחרונה – למעלה משנה) בין סיום כהונת הנציב הקודם לבין מינוי נציב חדש. בשני המקרים, העיכוב נבע גם מעיכובים ואי-סדרים בהקמת ועדת המינויים, גם מעיכוב בהצגת שמות המועמדים בידי ראש הממשלה, וגם מכך שהמועמד הראשון של ראש הממשלה לתפקיד לא מונה (במקרה אחד הוא פרש, במקרה השני ועדת המינויים המליצה שלא למנות). עד למינוי נציב חדש כיהן ממלא מקום בתפקיד הנציב – תופעה לא רצויה, שבין היתר פוגעת בקידום תהליכים בתוך הנציבות ושירות המדינה.
לאור חשיבותו של תפקיד נציב שירות המדינה, האתגרים שיעמדו בפני הנציב הבא, והכשלים שהתגלו בהליכי מינוי הנציבים האחרונים, אנו מבקשים להציע קווים מנחים שיסייעו למינוי נציב מקצועי, עצמאי וממלכתי, בהליך תקין שיזכה לאמון הציבור והמערכת. ההמלצות נוגעות הן לדמות הנציב והן להליך המינוי.
- דגש על בחירה במועמד עם רקורד של הישגים ומצוינות, ובפרט ניסיון בקידום רפורמות משמעותיות ושיקום מערכות במשבר.
- העדפה למועמד עם היכרות רחבה ומקיפה של מבנה הממשלה והמשרדים, תהליכי עבודה ממשלתיים, ואופן ניהול ההון האנושי בשירות המדינה.
- בחירה במועמד בעל כישורי סף מתאימים מבחינת: א. ניסיון מקצועי רלוונטי, בפרט ניסיון ניהולי-מקצועי בניהול כוח אדם של מערכות גדולות; ב. השכלה רלוונטית (לכל הפחות תואר ראשון).
- עדיפות לבחירה במועמד שיציג יעדים אסטרטגיים ותפיסה ברורה לרפורמה בשירות המדינה.
- הימנעות מבחירה במועמד בעל זיקה פוליטית כלשהי (לאו דווקא לממשלה הממנה), אלא אם יש לו "כישורים מיוחדים" לתפקיד.
- איתור מועמדים משני המינים לתפקיד, ובהינתן מועמדים בעלי כישורים והתאמה דומים – עדיפות לבחירה במועמדת-אישה לתפקיד הנציבה.
עקרונית, אנו סבורים שיש לגבש נוהל מסודר וקבע למינוי הנציב, שכולל הליך עצמאי ומקצועי יותר, כגון הליך תחרותי באמצעות ועדת איתור.
אך גם אם הדבר לא יקרה (בג"ץ, כאמור, לא חייב את הממשלה לעשות זאת), והמינוי יתבצע בדומה להליכי המינוי האחרונים, אנו סבורים שיש לשמור על העקרונות הבאים:
- לוח הזמנים – יש להתחיל בהליך המינוי ולסיימו בהקדם האפשרי (מבלי לפגוע באיכות ההליך והמינוי).
- הליך עצמאי ומקצועי ככל הניתן: א. יש להוסיף שלב נוסף בהליך המינוי. הצעתנו היא להקים ועדת איתור וולונטרית, עצמאית מבחינת הרכב חבריה, שתסייע לרה"מ לבחור במועמד המתאים ביותר לתפקיד הנציב. לאחר מכן יועבר המועמד לבחינת ועדת המינויים. ועדות איתור וולונטריות מונו בעבר למשרות כמו מנהל רשות החברות הממשלתיות ומנהלת הרשות לקידום מעמד האישה. גם בעת מינוי הנציב בשנת 2011 הוקמה מעין ועדת איתור שבחנה מועמדים רבים ולאחר מכן הביאה כמה מהם בפני ראש הממשלה. ב. ככל שהממנה תחליף את יו"ר ועדת המינויים שנקבע בהחלטה מס' 2344 (השופט בדימוס חנן אפרתי) – יש למנות יו"ר ועדת מינויים בעל ניסיון וללא זיקה פוליטית.
שקיפות מרבית בהליך המינוי, לרבות בהמלצות ועדות האיתור והמינויים, בכפוף להגבלות מטעמים כמו צנעת הפרט וביטחון המדינה.
