שיטת ה"סניוריטי" ו(העדר) עצמאותה הניהולית של הרשות השופטת

בדיונים שנערכו בתקופה האחרונה על "שיטת הסניוריטי" למינוי נשיא בית המשפט העליון (קרי, מינוי אוטומטי לפי ותק), נזנח נושא חשוב אחד: בשיטת המשפט הישראלית אין לרשות השופטת עצמאות מוסדית בענייני מינהל שיפוטי.

בכל דיון על עיצוב מוסדי של הרשות השופטת, שורר מתח בין שני עקרונות חשובים והוא קיים גם במקום שמבקשים לעצב את שיטת המינוי של נשיא בית המשפט העליון: עצמאות השפיטה והגעה לתוצאה צודקת בכל פסק דין אל מול היעילות הכוללת של מערכת המשפט ואחריותיותה.למתח בין עצמאות ואחריותיות באופן כללי ראו לדוגמא: Judiciaries in Comparative Perspective (H. P. Lee ed., 2011); Independence, Accountability, and the Judiciary (Guy Canivet, Mads Andenas & Duncan Fairgrieve eds., 2006) הדיון בשיטת ה'סניוריטי' הוא מקרה פרטי של החשש מכך ששיקולים חשובים הקשורים ליעילות המערכת בכללותה, לדוגמא על רקע משבר כלכלי, עלולים להביא לאימוץ הסדרים שיפגעו באיכות ההחלטות השיפוטיות ובעצמאותם של השופטים.בימים אלה אני חוקר את הסוגיה הזו במסגרת מחקר עם פרופ' אמנון רייכמן וד"ר יאיר שגיא על מינהל בתי המשפט. לדיונים על המתח הזה באירופה, בשנים האחרונות, ראו: Frans van Dijk and Horatius Dumbrava, Judiciary in Times of Scarcity: Retrenchment and Reform, 5 Int’l J. Ct. Admin. 15 (2013); Philip M. Langbroek, Organization Development of the Dutch Judiciary, between Accountability and Judicial Independence, 2(2) Int’l J. Ct. Admin. 21 (2010) על כן, מחד גיסא, העקרון של עצמאות השפיטה מצדיק מנגנון אוטומטי של מינוי נשיא בית המשפט העליון על פי סניוריטי כדי ששופטים לא יכוונו את התנהגותם ופסיקתם (במודע או שלא במודע) כדי לשאת חן בעיני גורם ממנה.ראו: מרדכי קרמניצר וגיא לוריא, "על הרוח העצמאית של השופטים בישראל" ספר דורית ביניש 131 (צפוי לצאת לאור ב-2017). סניוריטי אינו המנגנון האוטומטי היחיד. בדיונים שקדמו לאימוץ שיטת מינוי השופטים בשנת 1953, חיים כהן (כשכיהן כיועץ משפטי לממשלה) הציע לאמץ בחוק מנגנון אוטומטי אחר, והוא מינוי נשיא בית המשפט העליון מבין חבר שופטיו – ברוטציה. אחרת, פסיקתם עלולה להיות שלא לפי חוק בלבד. מאידך גיסא, מי שדוגלים בביטול שיטת הסניוריטי מצדיקים זאת בדרך כלל על בסיס הנימוק שיש למנות את מי שעומד בראש מערכת כה גדולה כמו הרשות השופטת על בסיס כישוריו, ובאופן מובלע או מפורש אומרים שבחירה אוטומטית לפי ותק פוגעת באיכות הניהול של המערכת.לטיעון זה בהקשר של מדינות בארצות הברית שבהן נהוגה שיטת הסניוריטי במינוי ראש הרשות השופטת, ראו: Christine M. Durham and Daniel J. Becker, A Case for Court Governance Principles, Perspectives on State Court Leadership (Publication of the Executive Session for State Court Leaders in the 21st Century at Harvard University, 2011) הטיעון הזה נשמע לכאורה הגיוני. אולם למעשה, הוא שגוי. זאת, משום שהוא מתעלם מתמונת המערכת הכוללת ומתייחס אך לסניוריטי במנותק מיתר ההסדרים הנוגעים לניהולה של הרשות השופטת בישראל.

כמו בכל הצעה לעיצוב מוסדי, בחינת האיזון בין עצמאות השפיטה לבין יעילות מערכת המשפט ואחריותיותה, חייבת להסתכל על מכלול ההסדרים בתחום.ראו לדוגמא: Gordon Bermant & Russell R. Wheeler, Federal Judges and the Judicial Branch: Their Independence and Accountability, 46 Mercer Law Review 836 (1994-1995); John A. Ferejohn & Larry D. Kramer, Independent Judges, Dependent Judiciary: Institutionalizing Judicial Restraint, 77 New York University Law Review 962 (2002) מבט על הסדר אחד, כגון הסניוריטי, במנותק משאר הרכיבים המוסדיים שקיימים במערכת – מטעה. אם פוסעים צעד לאחור, ניתן לראות ששר המשפטים משפיע ומעורב עמוקות בניהול הרשות השופטת. שר המשפטים מוסמך, לפי סעיף 82 לחוק בתי המשפט, לקבוע את סדרי המינהל של בתי המשפט והוא ממנה את מנהל בתי המשפט (בהסכמת נשיא בית המשפט העליון), אשר אחראי בפניו על ביצועם. שר המשפטים מוסמך גם להתקין תקנות סדרי-דין, הוא מעורב במינוי נשיאי הערכאות הנמוכות יותר ויש לו סמכויות נוספות רבות בניהול כוח האדם השיפוטי ובשליטה על בתי המשפט.לפירוט רב בנושא זה, ראו: גיא לוריא בהנחיית מרדכי קרמניצר, ממונים על הצדק: רפורמות ברשות השופטת וברשויות התביעה (2011); שמעון שטרית, על השפיטה 241-232 (2004). לכן, למשל, אין כל מקום להשוואה שמרבים לעשות בין שיטת הסניוריטי בישראל לבין שיטת מינוי ראש הרשות השופטת בארצות הברית, ולטיעון ששם בתי המשפט עצמאיים למרות שמי שעומד בראשם נבחר על ידי הרשויות הפוליטיות (בידי הנשיא והסנאט). הרשות השופטת בארצות הברית עצמאית לחלוטין בהתנהלותה האדמיניסטרטיבית, בלא כל השפעה של גורמים פוליטיים, אפילו בתקצוב. בישראל, לעומת זאת, לשר המשפטים, למשרד האוצר ולנציבות שירות המדינה דריסת רגל בכל תהליכי הניהול האדמיניסטרטיבי של הרשות השופטת, בעיצוב התקציב ובניצולו ובניהול כוח אדם שיפוטי ומינהלי. זניחת שיטת הסניוריטי בישראל תטה את הכף עוד יותר לטובת השפעתם, שכבר קיימת, של הגורמים הפוליטיים על ליבת העשייה השיפוטית והניהול השיפוטי. כך עקרון העצמאות השיפוטית ייפגע בלא שתהיה תועלת אמיתית מבחינת איכות הניהול, שגם כך כבר מושפע בצורה משמעותית מהרשות המבצעת.

בראיה כוללת של נקודת האיזון בישראל בין עצמאות השפיטה לבין יעילותה הכוללת של הרשות השופטת, לא רק שאין לזנוח את שיטת הסניוריטי, אלא אדרבה: יש מקום לחזק את העצמאות המוסדית של בתי המשפט. הסמכויות המוקנות היום לשר המשפטים מאפשרות לו להתערב במינהל בתי המשפט באופן שמסכן את עצמאות שיקול דעתם של השופטים. במדינות רבות מאוד בעולם היו ערים לצורך להגביר את העצמאות המוסדית של הרשות השופטת ולכן הקימו בהן מועצת רשות שופטת. מועצת רשות שופטת היא גוף שמשלב שופטים (לעתים הם הרוב), כמו גם נציגים של הרשויות האחרות וכן נציגים מהציבור (כגון האקדמיה ולשכת עורכי הדין). דגם מועצת הרשות השופטת התבסס תחילה במדינות ממסורת המשפט הקונטיננטלי שביקשו לחצוץ בין הרשות המבצעת לבין הרשות השופטת וכך להגן על עצמאות הרשות השופטת ולייעל את ניהולה, ובד בבד לשמר את אחריותיותה לפני יתר רשויות השלטון והציבור. כיום דגם זה הפך לדומיננטי מאוד בניהולן של רשויות שופטות בעולם.לדומיננטיות הגוברת של דגם זה לניהולן של רשויות שופטות בעולם, ראו לדוגמא: Nuno Garoupa and Tom Ginsburg, Judicial Reputation: A Comparative Theory (2015)

גם בישראל, יש להקים מועצת רשות שופטת (שבה חוץ משר המשפטים ונשיא בית המשפט העליון יכהנו גם נציגי הרשות השופטת, הרשות המחוקקת והרשות המבצעת, וכן נציגי החברה האזרחית). מועצה זו תקבל את הסמכויות לקבוע את תקציב הרשות השופטת, את סדרי הדין שלה ואת סדרי המינהל, לאשר את מינוי מנהל בתי המשפט, ועוד סמכויות ניהול אחרות שנתונות היום לשר המשפטים. במלים אחרות, מועצה זו היא שתפקח על הניהול היום-יומי של הרשות השופטת, במקום שר המשפטים.לפיתוח מלא יותר של הצעה זו, ראו לוריא, לעיל ה"ש 6. באופן זה ניתן יהיה להשיג איזון טוב יותר בין עצמאות בתי המשפט, לבין אחריותם בפני הציבור ויעילותם.

פורסם לראשונה בבלוג של ICON-S-IL ביום 29.8.2017.